在我国法治建设进程中，公益诉讼作为保护国家利益和社会公共利益的重要司法手段，其制度完善跟公共利益的司法保障效果有直接关联。在近期的一起公益诉讼案例中，当事人收到了法院制发的公益诉讼裁定书，检察机关以诉讼请求全部达成为由，请求诉讼终结，法院据此裁定诉讼终结。虽然案件已结，但是此案却凸显出公益诉讼制度里的一项制度缺陷。根据检察机关办案规则以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在“诉讼请求全部实现”的情况下，可以申请撤诉、申请终结或者变更诉请（变更诉请的情况不在本文讨论的范围）。检察机关申请终结诉讼，若法院驳回起诉，会导致公益恢复状态无法得到确认，如果法院直接裁定终结诉讼，又缺少明确法律依据。虽然解释中有撤诉这一操作方式，但由检察机关撤诉，其实是与检察机关终结案件的制度设计相违背。这一法律冲突或者规则空白，造成了法院裁定终结的尴尬。为此，我们分析如下：
1、检察系统内部规则与诉讼程序法存在脱节。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十四条为检察机关提供了明确的终结案件标准，规定在四种情形下检察机关应当终结案件：“（1）行政机关未违法行使职权或者不作为的；（2）国家利益或社会公共利益已得到有效保护。（3）行政机关已全面实施整改措施，依法履行相应职责。（4）其他应当终结案件的情形。然而，作为审判机关的人民法院要做出终结案件的裁定，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十八条，终结诉讼的情形仅为：原告死亡，且无近亲属或近亲属放弃诉讼权利。当法人或其他组织作为原告终止后，其权利义务的继承者选择放弃诉讼权利。当依据第八十七条第一款第一、二、三项规定中止诉讼，且此状态持续满九十日仍无当事人继续推进诉讼时，法院将裁定终结该诉讼程序，但存在特殊情况的除外。显而易见，现行诉讼法、司法解释或者法院办案规则中都没有规定公益诉讼因被告履行完毕诉请内容，法院据此可作出终结裁判的规定。
2、法院裁判缺乏法律依据。在普通行政诉讼中，《行政诉讼法》及其司法解释规定的终结诉讼情形主要围绕当事人主体资格消灭（如原告死亡、被告终止等），与公益诉讼中因诉求实现而终结的情形存在本质区别。《行政诉讼法》第一百零一条指出，人民法院审理行政案件时，期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定，可适用《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定。然而，该条款在解决诉讼终结问题上存在局限。具体而言，《民事诉讼法》第一百五十四条所列举的诉讼终结情形，如当事人死亡、婚姻关系解除等，主要聚焦于私法领域的适用。相比之下，公益诉讼中因行政机关履职到位而终结的情形，与上述私法关系变化缺乏实质性关联，无法适用。若以撤诉结案也不符合公益诉讼的特殊性。在公益诉讼中，检察机关并非实体权益主体，其诉讼代表身份决定了其无权代表普通诉讼程序中原告自由处分自身的诉讼权利。检察机关的终结申请，是基于公共利益的保护状态已恢复，而非放弃诉讼权利。把终结申请当作撤诉，亦会混淆程序性质，还可能让公益保护链条断裂。
据此，我们的建议：加快立法或者建立相应的公益诉讼办案规则。公益诉讼终结机制的规则完善不仅关乎程序规范，更直接影响公共利益的保护效率与司法权威。
1、择机制定《公益诉讼法》或者《公益诉讼指导办法》，统一终结情形与程序规则。鉴于公益诉讼与传统诉讼在价值取向、程序规则上的显著差异，制定专门的制度是长远之策，结合《人民检察院公益诉讼办案规则》等相关规定，构建一个统一的公益诉讼终结标准体系。
2、完善司法解释，明确审查标准与转换机制，在法律修改的过渡期，通过司法解释填补制度空白。
公益诉讼是“公共利益的司法守护者”，其程序规则设计需要超越传统诉讼的私益框架，要体现公益保护的预防性、及时性和恢复性特点。终结机制的设计，需要平衡诉讼效率、公益保护和权力制约。公益诉讼若要真正成为“保护公益的利器，而非程序迷宫中的无舵之舟”，就应该通过科学立法消除当下的法律冲突。