Autora: Camila Pereira Mendonça
O regime jurídico das Concessões e Parcerias Público-Privadas (“PPPs”) está prestes a vivenciar uma das maiores reformas, desde os anos 1990. O Projeto de Lei nº 2.373/2025, aprovado pela Câmara dos Deputados e atualmente em análise no Senado Federal, busca substituir e consolidar dispositivos das Leis nº 8.987/1995 (“Lei de Concessões”) e nº 11.079/2004 (“Lei das PPPs”), além de atualizar pontos complementares de outros diplomas, com o objetivo de criar um marco jurídico mais moderno, previsível e adaptado à realidade econômica atual.
Da análise das mudanças propostas, observa-se mais do que uma simples revisão legislativa, uma vez que o texto representa uma reconfiguração estrutural da forma como o Estado brasileiro contrata, distribui riscos e fiscaliza a execução de serviços públicos concedidos à iniciativa privada. Mas, afinal, o que muda na prática para os entes públicos, concessionárias e investidores?
A proposta surge em um momento em que se percebeu que a legislação atual, embora pioneira, foi concebida para um cenário econômico e institucional diferente do vigente. Durante quase três décadas de concessões, especialmente em setores como rodovias, aeroportos, saneamento e iluminação pública, tornou-se evidente que a lógica de delegação integral de risco à concessionária gerava insegurança jurídica, desequilíbrios econômicos e um elevado número de litígios. Nesse contexto, a nova Lei busca corrigir essas distorções e trazer maior previsibilidade e eficiência para contratos complexos e de longo prazo.
Um dos pilares da proposta é a repartição objetiva de riscos entre o poder concedente e a concessionária. Diferentemente da legislação atual, que aloca o risco econômico, financeiro e operacional sobre a empresa contratada, o novo marco define critérios claros sobre quais riscos cabem ao Estado e quais devem ser suportados pelo concessionário.
Ou seja, eventos de força maior, fatos do príncipe e situações de ordem econômica extraordinária, por exemplo, passam a ter regras específicas de compartilhamento, garantindo maior equilíbrio e previsibilidade aos contratos. Essa mudança tem o potencial de reduzir disputas judiciais e assegurar que, mesmo em crises econômicas ou alterações estatais inesperadas, as concessionárias não sejam penalizadas injustamente.
Outro ponto relevante é a possibilidade de vincular garantias ao próprio contrato. A nova Lei autoriza que as concessionárias ofereçam, como garantia de financiamentos, bens e direitos associados à concessão, desde que isso não comprometa a continuidade, a qualidade ou a modernidade do serviço prestado. Essa medida representa um avanço para o financiamento de grandes obras, conferindo maior segurança a investidores e bancos e permitindo acesso a crédito em condições mais favoráveis.
Ademais, a reforma permite a adoção de receitas alternativas para equilibrar contratos e custear obrigações do Poder Concedente. Além disso, surge a figura dos “serviços conexos”, que são atividades complementares que podem ser exploradas pelo concessionário sem relação direta com o serviço principal. Diante disso, entende-se pela criação de espaço para o uso comercial de áreas sob concessão, publicidade ou soluções tecnológicas de apoio, desde que reguladas pelo Estado, oferecendo novas fontes de receita sem comprometer o interesse público.
Um outro avanço significativo é o mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro cautelar. Com isso, possibilita-se que ajustes provisórios sejam realizados, quando eventos extraordinários tornem a execução do contrato excessivamente onerosa para qualquer das partes, evitando o colapso de serviços essenciais ou litígios prolongados. Tal medida é particularmente relevante em um país onde processos administrativos e judiciais podem se arrastar por anos, comprometendo a continuidade e a qualidade dos serviços.
O projeto também traz regras mais claras para o encerramento e relicitação de contratos. Ao detalhar procedimentos para rescisão amigável, rescisão por inadimplemento, relicitação e devolução de bens ao Poder Público, a nova Lei reduz a incerteza jurídica que, atualmente, gera litígios e paralisações de serviços, fortalecendo a governança e a segurança dos contratos.
Contudo, a proposta também apresenta desafios. Observa-se que conceitos como “serviços conexos” e “área econômica extraordinária” ainda são amplos, podendo gerar interpretações divergentes. Além disso, os impactos tarifários merecem atenção, uma vez que custos adicionais podem ser repassados ao usuário final se o equilíbrio contratual não for cuidadosamente planejado.
Por fim, a efetividade da Lei depende de governança adequada e da adoção de boas práticas administrativas e jurídicas por parte dos entes públicos e concessionárias. Embora o projeto proponha modernizar o marco regulatório, equilibrando riscos, ampliando receitas e fortalecendo a governança e maior estabilidade para investimentos e segurança na prestação de serviços essenciais, não se pode ignorar que a sua implementação exige atenção cuidadosa e consultoria jurídica especializada, fundamental para garantir a celebração de contratos robustos e para transformar as mudanças em infraestrutura de qualidade.