Autora: Giullie Naomi Futenma
ANÁLISE DE PRECEDENTE: O CONTROLE DA RAZOABILIDADE NA FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS DE CONCESSÃO
1. Introdução
Em recente acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) se analisou a legalidade de uma multa aplicada pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP).
O tribunal não se limitou a uma análise formal do contrato, mas avançou sobre a metodologia de fiscalização empregada pelo poder concedente.
O julgado reforça que a aplicação de penalidades contratuais, embora discricionária, não é imune ao controle judicial, sobretudo quando a atuação da Administração Pública se distancia dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
2. Análise Jurídica da Decisão
Ao manter a sentença de primeira instância que anulou a multa administrativa, o TJSP fundamentou sua decisão na violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, além de ponderar sobre os limites da aplicação da sanção sob a ótica do princípio da finalidade.
A turma julgadora entendeu que a metodologia de fiscalização foi desvirtuada e incompatível com os princípios que regem a Administração Pública Estadual, tornando a multa imposta irrazoável ao penalizar situação de mínima relevância fática e sem qualquer prejuízo ao usuário.
No entendimento do Tribunal, ainda que os atos praticados pelo órgão regulador sejam revestidos de presunção de legitimidade, houve um excesso punitivo no momento da análise da conduta infratora, poiso ato administrativo considerou um evento isolado, a extrapolação de um único evento, para caracterizar uma falha sistêmica leva a conclusões absurdas.
Nesse sentido, não foi observado o princípio da finalidade do ato administrativo, cujo objetivo principal é garantir a qualidade da prestação do serviço ao usuário.
Logo, concluiu-se que a atuação da agência se transformou em um "excesso punitivo", desvinculado da realidade fática.
Dessa forma, embora a jurisprudência do TJSP frequentemente valide as sanções aplicadas pela Administração Pública em razão da prerrogativa de presunção de legalidade dos atos administrativos, também demonstra uma tendência de relativizar esse entendimento e intervir quando (i) a fiscalização se mostrou inadequada ao utilizar método de aferição questionável, (ii) o ato praticado ignora o princípio da finalidade e aplica sanção administrativa, quando os fatos demonstram uma conduta de mínima relevância e que não houve prejuízo aos usuários, como no caso em análise, de modo que a decisão se ampara, corretamente, nos princípios que regem a Administração Pública, previstos na Lei Estadual n. 10.177/98, como a razoabilidade, finalidade e interesse público.
3. Implicações e Impacto para da decisão
A referida decisão judicial estabelece importantes diretrizes para o setor de concessões, impactando a relação entre o poder concedente e as concessionárias.
O precedente delimita a discricionariedade administrativa no exercício da atividade fiscalizatória, rechaçando a validade de métodos de apuração que se mostrem estatisticamente irrelevantes ou que possam gerar distorções na avaliação de performance.
Exige-se, portanto, que a metodologia seja defensável sob o prisma da razoabilidade e que a amostragem utilizada seja representativa para fundamentar a imposição de sanções.
Na perspectiva das concessionárias, a decisão consolida um robusto fundamento jurídico para o questionamento de penalidades que decorram de "flagrantes" isolados ou de métodos de aferição questionáveis. A controvérsia jurídica pode, assim, ser deslocada da simples ocorrência do fato para a análise da validade e da legitimidade do procedimento de fiscalização que o atestou.
Ademais, o julgado reforça a possibilidade de rescindir os atos administrativos sancionatórios pelo Poder Judiciário. Fica evidente que o controle judicial, ao se debruçar sobre a análise da legalidade formal do ato, também irá apurar se o ato praticado está em conformidade com os princípios constitucionais.
Nesse sentido, a análise da razoabilidade, da proporcionalidade e da finalidade não configura uma invasão do mérito, mas sim uma fiscalização de vícios no próprio ato, especialmente em seus elementos de motivação. Portanto, uma sanção, mesmo que formalmente prevista em contrato, pode ser anulada judicialmente quando sua aplicação no caso concreto se revela desproporcional ou desarrazoada, por se entender que tal descompasso a torna, em última análise, ilegal.
Em suma, o precedente estabelece que a fiscalização deve ser um instrumento para aferir a qualidade real do serviço prestado ao cidadão, e não um fim em si mesma. A aplicação cega e literal de uma cláusula contratual, quando divorciada da razoabilidade e da finalidade, não encontra respaldo legal para justificar a validade de determinada sanção administrativa.
Por fim, o precedente sinaliza para a necessidade de um aprimoramento prospectivo dos instrumentos contratuais. Tanto as agências reguladoras quanto as concessionárias são incentivadas a desenvolver indicadores de performance e metodologias de fiscalização mais adequados e precisos, com o objetivo de aumentar a segurança jurídica e prevenir litígios futuros que não contribuam para a efetiva melhoria na prestação do serviço público.