【案件索引】
一审：海南省海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第42号（2014年11月17日）
二审：海南省高级人民法院（2015）琼行终字第48号（2015年5月22日）
再审：最高人民法院（2016）最高法行再2号（2016年9月30日）
发回重审一审：海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初519号（2018年6月27日）
发回重审二审：海南省高级人民法院（2019）琼行终165号（2019年12月16日）
再审：最高人民法院（2020）最高法行申5895号（2022年1月7日）
提审：最高人民法院（2022）最高法行再323号（2023年6月13日）
【基本案情】
一、B公司获得土地及相关诉讼
1995年11月6日，C县国土局与B公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将某地段200亩国有土地出让给B公司，之后，B公司取得该地块国有土地使用证，面积为133334.82平方米。1999年5月14日，因超期未开发，C县政府作出9号处罚决定，无偿收回B公司土地使用权，注销土地使用证。B公司不服，提出申辩。C县政府于1999年7月15日发函，限定B公司在1999年10月1日前上项目，逾期未上项目建设的，无偿收回土地。1999年7月20日，C县土地管理局向B公司发出通知，再次告知上述内容，并要求缴纳土地闲置费，重新办理土地使用证等。此后，B公司继续向C县政府申辩。
2001年3月23日，C县土地管理局、L城管委登报发布《依法收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回B公司的200亩土地使用权。告知发布后，C县政府未就是否收回B公司土地使用权作出决定或答复。
B公司2002年12月30日提起行政诉讼，要求C县政府履行“是否收回B公司的土地使用权作出答复”的法定职责。法院判决，限C县政府在判决生效之日起2个月内对是否收回B公司200亩土地使用权作出答复。C县政府不服提起上诉，二审法院判决驳回上诉维持原判。
2003年7月21日，C县政府作出《关于无偿收回B公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》，函复B公司无偿收回该公司200亩闲置国有土地使用权。B公司提起行政诉讼，法院判决确认C县政府9号处罚决定无效，撤销C县政府函件。C县政府不服提出上诉，二审法院驳回上诉维持原判。
之后，B公司多次要求C县政府及C县国土局换发其土地证，但C县政府及C县国土局未作处理。B公司再次提起诉讼，法院判决，责令C县政府和C县国土局于判决生效后30日内给B公司颁发200亩国有土地使用权证书。C县政府、C县国土局不服提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。C县政府及C县国土局不服，提起申诉。法院决定再审并中止原判决的执行。
再审立案后于2013年5月7日作出判决，认为原判决中“颁发”表述存在错误，改判责令C县政府及C县国土局给B公司换发200亩土地的《国有土地使用证》。
二、A公司获得土地过程
2002年3月11日，C县政府作出《关于同意安排12.1991公顷国有土地给海南鑫铭房地产有限公司作为抵偿基础设施工程款的批复》，决定将原来安排给B公司现无偿收回的200亩等土地，共22.0359公顷闲置土地中的12.1991公顷国有土地使用权以每公顷60万元人民币（含基础设施费）抵偿A公司基础设施工程款。2002年6月3日，经海南省国土环境资源厅批准公开挂牌出让。2002年7月3日，C县国土局与A公司签订《国有土地使用权出让合同》，将以上12.1991公顷土地按照每平方米75.41元，总额920万元出让给A公司。2002年8月2日，L城开发区管理委员会向C县国土局作出《关于同意A公司从垫资工程款中抵偿土地出让金的函》，同意A公司以垫资工程款抵偿上述宗地的出让金。2002年8月，C县政府为A公司颁发了0541号土地证。
2007年12月25日，某国有企业与A公司原股东签订股权转让协议，A公司股东变更为该国有企业。
2010年，因H市市政工程建设需要，H市国土局向A公司协调土地征收事宜。2011年3月24日，H市国土局作出决定：收回A公司土地证项下9806.01平方米并进行补偿；要求收到决定书后10天内到国土局办理土地变更登记并注销该土地证。上述部分用地被征收后，形成南北两块宗地。2011年7月21日，A公司向H市国土局提出《关于征收建设用地后国有土地变更登记的申请》，申请H市国土局予以办理土地使用权证变更登记手续。2012年2月22日，A公司取得分割后的两块土地证，面积分别为15413.91平方米、102501.63平方米。
三、B公司与A公司诉讼过程
B公司于2013年7月26日向法院起诉C县政府和C县国土局，请求确认其颁发给A公司的土地证无效。2013年10月15日，法院判决，认定C县政府为A公司颁发的土地证的行为属于违法行为，应予撤销，因A公司的土地档案已经转至H市国土局，H市国土局已经为A公司换发新证，原证被注销，不具有撤销的内容。但同时判决确认C县政府给A公司颁发的土地证中与B公司重叠部分的颁证行为违法。B公司和C县政府不服提起上诉。二审法院驳回双方上诉，维持原判。
2013年6月25日，B公司提起诉讼，要求判决撤销H市政府、H市国土局为A公司颁发的土地证。经过审理，法院判决，确认H市政府向A公司颁发土地证的行为违法。但由于存在A公司善意取得的情形，故对B公司要求撤销A公司土地证的主张不予支持。B公司不服一审判决，提起上诉，二审法院判决，撤销海口中院一审判决，并撤销颁发给A公司的国有土地使用证。
2015年12月，A公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院受理并决定再审。2016年9月30日经最高院裁定案件发回重审。
发回重审一审法院审理后判决，确认H市政府颁发给A公司的土地证违法，但是不撤销土地证。B公司不服再审一审判决，提起上诉，二审法院于2019年12月23日判决，改判撤销H市政府颁发给A公司的土地证。
2020年4月17日，A公司向最高人民法院提交了再审申请。2022年1月10日，最高院作出行政裁定书，裁定书载明：经最高院审查认为，生效判决可能存在适用法律、法规错误的情形，A公司的再审申请理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定，依照规定，裁定案件提审并且中止原判决执行。
2023年6月27日，最高人民法院作出行政判决，撤销了原二审判决，确认H市人民政府向A公司颁发的国有土地使用证违法，但违法系因C县政府自身违法导致，并非A公司过错造成，A公司对于政府行政行为的信赖所获得的利益应予保护，因此判决A公司土地证不予撤销。
【核心争议焦点】
一、H市政府向A公司颁发土地证是否违法；
二、若颁证行为违法，涉案土地证是否应予以撤销
【当事人各方观点及思维分析】
一、A公司观点及思维分析
（一）A公司观点
1.A公司通过招投标方式取得土地，一人竞标不能证明存在串通嫌疑，招拍挂规定2002年7月1日实施，此前的任何协商不违反招拍挂规定；
2.A公司通过债权转让方式获得债权，相关凭证足以证明A公司已经支付了土地对价，L城管委会出具的函件可以证明工程款抵顶土地款的事实；
3.A公司合法持有土地证、规划许可证、施工许可证等手续，开发建设商品房项目并无不妥，大部分商品房已经建成，若土地恢复原状，将造成社会资源极大浪费，且涉案土地2002年8月经过相应程序出让给了A公司，撤销土地证将破坏政府公信力。
（二）A公司思维分析
A公司在再审过程中主要思路为证明土地的获取及开发系善意。通过主张自身基于政府公信力以及善意第三人的身份来证明土地证撤销的判决存在错误，要求法院予以改判。
二、B公司观点及思维分析
（一）B公司观点
1.A公司招拍挂程序存在问题，竞拍结果应为无效，A公司支付的不是土地出让金，因此A公司获得土地不属于善意；
2.A公司所称债权转让对应的工程真实性无法确认，债权转让的基础不存在；
3.A公司取得土地并非善意，因此开发过程也非善意；
（二）B公司思维分析
B公司在再审中通过否认A公司系善意第三人身份的方式来要求维持二审判决。
三、其他案件当事人观点
H市政府及H市自规局主张已经尽到审查义务，颁证不存在过错。
C县政府、C县自规局及L城管委会主张债权转让基于的工程真实存在，招拍挂过程不存在串通行为。
【代理思路】
本案代理重点在于证明A公司对于涉案土地的取得及开发均为善意，根据善意的四个要件（C县政府对涉案土地无权处分、土地取得善意、支付对价、获得土地权证），对应二审判决中认为A公司非善意的认定内容进行驳斥，从而最终达到确认并改判A公司为善意第三人的目的。
【代理点睛】
首先，若法院认定颁证行为违法，A公司受让土地时构成善意取得的前提条件之一无权处分条件成就；
其次，A公司通过招拍挂方式取得系争土地。《招标拍卖挂牌土地国有土地使用权规定》2002年7月1日正式实施，在该规定出台前，协议出让土地的方式不违反法律法规的强制性规定，因此不能因为C县政府在2002年3月1日曾作出批复就认定A公司与C县政府就土地出让存在恶意串通。2002年6月3日涉案土地批准公开挂牌出让，C县国土局2002年7月10日举办土地挂牌交易，竞拍人虽然仅A公司一家，但根据当时的《中华人民共和国拍卖法》第三条以及《拍卖管理办法》第五十二条规定，一人竞拍行为并不为法律所禁止，竞买人之间的竞争从拍卖公告发出后就已经开始，只要遵循公开竞价的要求，一人竞拍不违反拍卖法律规定，二审法院以此为由认定A公司与C县政府就土地出让存在恶意串通不具有法律和事实依据。
再者，A公司足额支付了土地对价。因L城开发区资金不到位，原工程投资方同意L城开发区以土地抵顶工程投资款。之后A公司与其当时的关联公司作为甲方，与原工程投资方签订《投资协议书》，约定后期由A公司与其当时的关联公司支付投资款，并约定工程质量与A公司及其当时的关联公司无关，并约定了投资方式及回报。A公司与其当时的关联公司获得某地块330.51亩的土地。当时A公司与关联公司实际控制人为同一公司，私企内部管理随意，账目往来存在混同，因此产生A公司与其当时的关联公司之间互用账户支付费用的情况，经整理，A公司的发票总额与支付记录可以对应，且时间、金额与投资协议也匹配。
另外，2002年6月经过招拍挂程序后，A公司获得了土地证，后续向C县政府申请办理了相关手续，建设施工证照齐备，施工合法。在2012年12月4日，原H市国土局向A公司还发出《敦促开发建设通知书》，通知若不开发、土地闲置，将收回土地，在此情况下，A公司根据政府要求对地块进行开发建设，该地块累计完成建设面积包括23栋别墅主体结构约12000平方米，产权式酒店及小高层住宅86663.05平方米的建设，主体结构封顶，在2004年5月已经达到预售要求，为项目建设，A公司投入金额不计算资金成本，已超过8亿，基于政府公信力A公司取得土地并开发，投入如此巨大，相应的权益应予以保护。
综上，若颁证行为违法，A公司通过拍卖获得土地，支付了相应对价，取得土地证，合法开发土地，应被认定为善意第三人，土地证不应被撤销。
【审判观点】
一、针对第一个争议焦点
根据之前查明的事实，生效判决确认C县政府给A公司颁发的土地证中与原登记在B公司名下的土地证项下重叠部分171.2346亩土地的颁证行为违法，由此，C县政府在向A公司出让案涉土地并颁证时，其中涉及171.2346亩土地使用权尚登记在B公司名下，C县政府无偿收回B公司土地证项下200亩土地使用权的该行为手续并未完成，后续生效判决亦认定B公司对土地证项下土地使用权仍享有合法权益，确认C县政府就两个土地证项下重叠部分171.2346亩的颁证行为违法，一、二审判决据此认定C县政府为A公司颁证的行为侵害了B公司的正当利益，H市政府继而后续为A公司的换发土地证亦具有违法性有事实依据。
二、针对第二个争议焦点
关于C县政府与A公司是否恶意串通的问题，最高院认为现有材料无法证明A公司在获取涉案土地使用权过程中，存在欺诈、胁迫或者贿赂等非法行为，也没有证据证明A公司存在故意提供不正确资料或者虚假陈述导致C县政府、H市政府认知错误的情形，因此就涉案土地拍卖交易，虽然有不规范情形，但不能认定C县政府与A公司恶意串通、竞得结果无效；
关于污水管道工程是否存在的问题，虽然现有证据存在疑点，但结合各方提供的工程材料、庭审中的自述，结合目前并无证据证明相关政府职能部门或者纪检监察部门因该工程虚假而进行相应调查处理，因此法院认定工程真实存在；
关于项目公司支付合理对价的问题，最高院认为A公司提供了付款凭证，金额与投资协议书一致，且没有证据证明920万价格抵顶出让12.1992公顷土地使用权明显不合理，并结合L城管委会的鉴证认可以及C县政府的批复，一、二审法院之前作出的A公司未支付合理对价的判断与事实不符。
最高院认为一、二审判决关于现有证据不能证明地下污水管道工程真实存在、A公司取得土地未支付合理对价的判断有误，C县政府及后续H市政府的颁证行为违法系因C县政府自身违法导致，并非A公司过错造成，A公司对于政府行政行为的信赖所获得的利益应予保护。在该颁证行为不涉及社会公共利益的情况下，二审判决撤销H市政府向A公司颁发的土地证，违反了信赖保护原则，适用法律错误，一审基于A公司在涉案土地已经完成大部分的商品房建设，导致涉案土地无法恢复原状等实际情况，确认H政府颁证行为违法但不撤销案涉土地证的结论并无不当，应予维持。
【相关法条】
《中华人民共和国行政许可法》第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
《中华人民共和国行政许可法》第六十九条：有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。