内容提要：政府履职申请是公民、法人或者其他组织请求行政机关依法履行法定职责的重要程序，是监督行政机关依法履职、保障相对人合法权益的基础性制度。随着2024年实施的《行政复议法》对未履行法定职责情形实行复议前置，以及行政审判对"利害关系"认定标准的持续细化，政府履职申请的受理、审查与处理面临更高要求。其中，债权人以行政机关对债务人所作行政行为损害债权实现为由申请履职的情形，因涉及行政法律关系的边界与民事债权保护的衔接，成为实务中最具争议的问题之一。本文以债权人履职申请的主体资格认定为切入点，以公法利害关系为分析框架，梳理政府履职申请的制度构造、审查要点与实务争议，并结合党建引领的要求，探讨律师服务政府履职申请法治实践的路径，以期推动律师行业在服务法治政府建设中实现高质量发展。
关键词：党建引领；债权人履职申请；主体资格；公法上的利害关系；法定职责
一、问题的提出：党建引领与政府履职申请法治实践的交汇
党的二十大报告明确提出，要扎实推进依法行政，转变政府职能，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。行政机关依法履职、依法作为，是法治政府建设的核心要义。政府履职申请制度作为公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的重要程序，既是监督行政机关依法履职的“助推器”，也是保障相对人合法权益的“安全阀”。律师队伍是全面依法治国的重要力量，坚持党建引领，是律师行业健康发展的根本保证。在“党建引领律师行业发展新征程”的时代命题下，引导广大律师将专业优势转化为服务依法行政、服务群众合法权益的实际效能，具有重要的现实意义。
政府履职申请案件具有鲜明的程序性和专业性。行政机关收到履职申请后，需要判断申请人是否具有主体资格、申请事项是否属于本机关法定职责、是否应当履行以及如何履行；申请人不服处理结果的，还可能进入行政复议、行政诉讼程序，接受复议机关和人民法院的审查。在此过程中，利害关系的认定、被申请人（被告）主体适格性的判断、法定职责的界定、处理程序的规范，都是实务中反复出现且极易引发争议的问题。尤其在2024年施行的《行政复议法》对“未履行法定职责”情形实行复议前置的背景下，政府履职申请的受理、审查与处理面临更高标准。
本文结合《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）关于原告资格与利害关系的规定，以债权人履职申请的主体资格认定为切入点，梳理政府履职申请的制度构造、审查要点与实务争议，并结合党建引领的要求，探讨律师服务政府履职申请法治实践的路径。
二、政府履职申请的概念、性质与法律依据
（一）履职申请的内涵界定
政府履职申请的核心要素有三：申请主体为公民、法人或其他组织，申请目的指向自身合法权益的保护，申请内容为请求行政机关履行特定法定职责。从行为性质看，履职申请指向的是行政机关的“行为义务”，而非单纯的信息提供或答复义务。其与请求行政机关提供既有信息、解答咨询等行为存在本质区别，不应混同。
从行政复议实践看，《行政复议法实施条例》第三十条对“未履行法定职责”作了界定：申请人向行政机关申请履行相应法定职责，该行政机关存在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形；行政机关明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行的，则不属于未履行法定职责情形[1]（该条例已于2026年4月29日以国务院令第836号修订公布，上述内容与修订后条文一致）。这一界定揭示了履职申请审查的基本逻辑：先审查申请人是否提出履职申请，再审查行政机关是否在法定期限内作出处理，最后判断处理行为是否合法适当。
（二）履职申请的法律依据
政府履职申请及后续救济的制度依据，主要见于《行政复议法》和《行政诉讼法》及其司法解释。
《行政复议法》第十一条第（十一）项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的，可以申请行政复议。第二十三条第一款第（三）项将“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”列为复议前置事项，即此类争议应当先申请行政复议，对复议决定不服的，方可依法提起行政诉讼。第六十九条规定，行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求[2]。
《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《行诉解释》第九十一条进一步明确，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理[3]。
（三）履职申请审查的基本框架
综合上述规定，行政机关审查政府履职申请、复议机关和人民法院审查履职争议，通常围绕以下几点展开：
第一，主体资格审查。申请人是否与申请履职事项具有利害关系，是否具备提出履职申请的主体资格。
第二，被申请人（被告）主体审查。被申请履职的行政机关是否具有相应法定职责，是否适格。
第三，实体审查。申请履职的事项是否属于该行政机关的法定职责范围，行政机关是否存在怠于履职、拒绝履职或者不予答复的情形。
第四，程序审查。行政机关是否依法受理、依法告知、在法定期限内作出处理。
其中，主体资格（利害关系）的认定，是履职申请能否进入实质审查的第一道闸门，也是实务中最易引发争议的问题。
三、履职申请的主体资格：利害关系的认定
（一）利害关系是履职申请的前提
在行政复议与行政诉讼中，申请人或原告是否具备主体资格，核心在于其与请求行政机关履行的法定职责之间是否存在“利害关系”。对此，不宜仅从事实层面理解“利害关系”，而应将其限定为公法上的利害关系。章剑生教授在讨论行政诉讼原告资格时指出，利害关系的判断应围绕原告主张的权益是否属于行政行为作出时依法应予保护或考虑的范围展开，事实上的影响或反射性利益原则上不足以支撑原告资格[4]。这一分析框架同样适用于政府履职申请的主体资格审查：申请人不能仅以“受到了不利影响”为由要求行政机关履职，而须主张一种公法上值得保护的权益。
（二）公法利害关系的三个判断层次
结合《行政诉讼法》第二十五条第一款以及《行诉解释》第十二条、第十三条[5]，公法利害关系的判断可分解为三个层次：
第一，权益归属。申请人主张的权益须为法律所保护，而非单纯的事实期待、经济影响或反射性利益。若申请人所主张的仅是他人权益或普遍公共利益，原则上不能取得履职申请主体资格。
第二，时间关联。该权益须在行政机关作出行政行为时已经形成，或者按照既有法律关系必将形成。若权益形成于行政行为之后，行政机关作出行为时无从将其纳入考虑范围，原则上不构成公法利害关系。时间关联是区分“公法保护权益”与”事后事实影响”的关键节点。
第三，注意义务。行政机关在作出行政行为时，依法应当对该权益予以保护或考虑。若不存在此种注意义务，即便申请人事实上受到不利影响，也不能仅据此取得履职申请主体资格。注意义务的来源，可以是法律、法规、规章的明确规定，也可以是行政机关在特定法律关系中所负有的保护性职责。
（三）履职申请主体资格的“双重过滤”功能
就政府履职申请而言，主体资格审查并非单一要件判断，而是具有“双重过滤”功能：一方面过滤掉与履职事项无公法利害关系的申请人，另一方面过滤掉非适格被申请机关。具体而言：
其一，申请人须主张自身合法权益，而非他人权益或纯粹公共利益。其二，申请事项须落入被申请机关的法定职责范围。其三，申请人权益与被申请履职事项之间须存在公法上的关联，即行政机关若依法履职，申请人的合法权益将得到保护或避免损害。只有同时满足上述条件，履职申请才具备进入实体审查的主体资格基础。
（四）债权人履职申请的特殊规则
债权人以行政机关对债务人所作行政行为损害债权实现为由申请履职，是主体资格认定中的难点。《行诉解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”[6]该条确立了“民事救济为原则、行政救济为例外”的规则。其规范逻辑在于：债权人与债务人之间的债权债务关系属于私法关系，原则上不应通过行政诉讼途径救济。只有在行政机关作出行为时依法应当对该债权予以保护或考虑时，该债权才被纳入公法保护范围。
参照吴川市某甲公司诉吴川市自然资源局房屋所有权登记案〔一审案号：（2020）粤0891行初385号；二审案号：（2020）粤08行终271号〕的裁判要旨[7]：第一，债权本身受法律保护；第二，债权在行政机关作出行政行为时已经形成或者必将形成；第三，债权人与行政机关之间形成区别于一般债权人的特别法律关系。该案中，被诉房屋登记行为作出于2004年，原告2019年方通过债权受让取得优先受偿权，法院认为行政机关作出登记时对后来形成的债权不负有保护或考虑义务，故原告与登记行为之间不具有公法利害关系。这一标准对债权人履职申请主体资格审查具有参考价值：债权形成时间与行政行为作出时间的关系，以及行政机关作出行为时是否负有保护或考虑该债权的法定义务，是判断主体资格的核心要素。
（五）理论框架的实务指向
将上述公法利害关系框架运用于实务，律师在代理债权人履职申请案件时，应重点审查以下要件：债权是否在行政行为作出时已经存在或必将形成；行政机关作出行为时是否负有保护或考虑该债权的法定义务；债权人与债务人、行政机关之间是否存在超越一般债权债务关系的特别法律关系。若上述要件不具备，应引导当事人通过民事诉讼、执行程序等民事救济途径主张权利，避免因主体不适格而陷入程序空转。这一判断框架既有助于行政机关准确审查履职申请，也有助于复议机关和人民法院统一裁判尺度。
实践中笔者曾接触一起类似案件：某建筑公司作为债权人，因债务人名下房屋被行政机关作出行政限制而无法推进执行拍卖，遂向行政机关申请履职，请求解除限制或说明依据。该案在主体资格上同样面临债权形成时间晚于行政限制行为、被申请机关并非行为作出机关等障碍。[8]
该案表明，政府履职申请的主体资格审查并非简单的形式审查，而需综合考量债权性质、形成时间、行政机关的职责范围、行政行为的作出主体等因素，进行精细的法律判断。律师在代理此类案件时，应当帮助当事人准确评估主体资格，避免因主体不适格而陷入程序空转。
四、履职申请的处理要点与实务争议
（一）被申请人（被告）主体适格的判断
政府履职申请的处理，首先涉及被申请履职机关是否适格的问题。判断标准在于，该行政机关是否具有申请人所请求履行的法定职责。行政机关的法定职责，来源于法律、法规、规章的明确授权，以及“三定”方案、职责分工等制度安排。实践中，申请人往往向多级政府或者多个部门提出履职申请，此时需要准确识别具有相应法定职责的机关。若被申请机关并非涉案行政行为的作出机关，亦无法律、法规、规章授权的相应职责，则其可以依法告知申请人向有权机关提出，而非当然承担履职义务。律师在代理此类案件时，应协助当事人准确识别适格被申请人，避免因被申请主体错误而导致程序空转。
（二）法定职责的界定与“法无授权不可为”
政府履职申请的另一核心争议，是法定职责的界定。行政机关的职责具有法定性，“法无授权不可为”是行政机关行使职权的基本原则。申请人请求行政机关履职，必须能够指向具体的法定职责依据；行政机关作出行政行为，也应当具有明确的法律依据。实务中，行政机关拒绝答复或拒绝说明法律依据的情形时有发生。申请人据此主张行政机关未尽说明理由义务与便民服务义务的，需要结合具体法律规定判断该义务是否成立。这一主张涉及行政机关说明理由义务与便民服务义务的边界，也是履职申请处理中需要回应的程序问题。
（三）履职申请与相关制度的界分
政府履职申请在实务中还容易与相关制度发生混淆，需要加以界分。
其一，履职申请与信访、投诉、举报的界分。信访、投诉、举报通常指向对特定事项的反映、控告或者请求查处，而履职申请则直接指向请求行政机关履行特定法定职责。二者在受理程序、处理标准和救济途径上存在差异。申请人以履职申请形式提出的，行政机关应当按照履职申请的规则处理；反之，属于信访、投诉、举报事项的，则应当按照相应渠道处理。实践中，部分行政机关以信访答复替代履职答复，实质上回避了履职申请的审查义务。对此，应当结合申请人的请求内容、法律依据和权利主张，判断其究竟属于履职申请还是信访事项，不能仅以答复形式作为定性依据。
其二，履职申请与民事救济的界分。如前述债权人履职申请问题所示，当债权人的债权保护可以通过民事诉讼、执行程序等民事救济途径实现时，应当引导其通过民事途径主张权利，而非一律诉诸行政履职。这既是《行诉解释》第十三条的明确要求，也是避免行政资源与司法资源浪费的现实需要。
其三，履职申请与政府信息公开申请的界分。政府信息公开申请指向的是请求获取既有政府信息，而履职申请指向的是请求行政机关作为。二者在申请内容、处理程序和救济途径上均存在差异，不应混同。
五、律师服务政府履职申请的路径与党建引领下的思考
（一）以政治引领凝聚专业服务共识
律师服务政府履职申请法治实践，首要的是坚持正确的政治方向。政府履职申请制度直接关系行政机关依法履职与人民群众合法权益的保护，律师参与其中，既是对行政机关依法行政的专业支持，也是维护人民群众合法权益的法治实践。要发挥律师事务所党组织的政治核心作用和党员律师的先锋模范作用，将服务政府履职申请纳入律师行业党建与业务融合的重要载体。党员律师在代理债权人履职申请案件时，应当坚持政治立场与专业判断的统一，既要依法维护当事人合法权益，也要引导当事人正确认识行政法律关系与民事法律关系的边界，把党的领导优势转化为律师服务法治政府建设的组织优势。
（二）以专业服务嵌入履职申请全流程
政府履职申请的受理、审查与处理，每一个环节都存在专业判断空间，也为律师参与提供了切入点。
担任政府法律顾问时，律师可协助行政机关建立履职申请的受理与审查机制，规范受理告知、期限管理、答复制作等程序文书，建立并完善履职申请的处理流程和留痕制度，从源头降低行政复议、诉讼中的说理压力。在主体资格审查环节，律师可帮助行政机关判断申请人是否具有公法上的利害关系、被申请履职机关是否适格，避免因审查标准把握不当而引发争议。
在代理行政复议、诉讼案件时，可围绕主体资格、法定职责、履职行为等核心要素组织证据，按“还原事实—明确类型—引用依据—列明程序—回应争议”的结构撰写复议答复书或诉讼答辩状，为当事人提供精准的举证与抗辩支持。债权人履职申请案件中，律师应重点围绕债权形成时间、行政机关作出行为时是否应予保护或考虑、是否存在特别法律关系等要件进行论证，并引导当事人正确选择民事救济或行政救济途径。
（三）以制度供给促进履职申请规范化
政府履职申请规范化水平的提升，离不开制度供给的持续完善。律师可以发挥熟悉法律、贴近实践的优势，参与政府履职申请相关规范性文件、操作指引、答复模板的起草与审核，推动将实务中形成的成熟经验上升为制度化成果。例如，针对主体资格审查，推动建立利害关系的认定指引；针对法定职责界定，推动建立职责清单与分工说明；针对程序处理，推动健全受理告知、期限管理、答复说明等制度。通过制度化的方式，使政府履职申请办理“有章可循、有据可查”。
（四）以法治宣传引导理性履职申请
政府履职申请规范化水平的提升，有赖于制度供给的持续完善。律师熟悉法律、贴近实践，可参与政府履职申请相关规范性文件、操作指引、答复模板的起草与审核，推动将实务中形成的成熟经验转化为制度化成果。例如，主体资格审查方面，推动建立利害关系认定指引；法定职责界定方面，推动建立职责清单与分工说明；程序处理方面，健全受理告知、期限管理、答复说明等制度，使政府履职申请办理“有章可循、有据可查”。
六、结语
政府履职申请是监督行政机关依法履职、保障相对人合法权益的重要制度安排。《行政复议法》修订后，未履行法定职责情形实行复议前置，政府履职申请的受理、审查与处理面临更高标准。主体资格（利害关系）的认定、被申请人主体适格的判断、法定职责的界定、程序处理的规范，是实务中需持续精细把握的问题。债权人以债权受损为由申请履职，涉及行政法律关系与民事债权保护的衔接，处理时尤需审慎。律师是全面依法治国的重要力量，在党建引领下参与政府履职申请法治实践，既服务法治政府建设大局，也拓展专业法律服务空间、推动行业高质量发展。只有坚持政治引领与专业服务相统一，将党建优势转化为服务效能，律师才能在“党建引领律师行业发展新征程”中为法治政府建设贡献力量。
注释（尾注）：
[1] 参见《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条。
[2] 参见《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十一）项、第二十三条第一款第（三）项、第六十九条。
[3] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第七十二条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条。
[4] 章剑生：《行政诉讼原告资格中"利害关系"的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期。
[5] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第十三条。
[6] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条。
[7] 参见吴川市某甲公司诉吴川市自然资源局房屋所有权登记案〔一审案号：（2020）粤0891行初385号行政裁定；二审案号：（2020）粤08行终271号行政裁定〕。
[8] 参见某建设工程公司向某区人民政府提交的《履行法定职责申请书》（2025年11月4日）。
参考书目：
[1] 章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期。
[2] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版。
[3] 王青斌：《行政不履责司法审查体系链的构建》，载《中国社会科学》2023年第11期。