关键词：律师；公共法律服务；三所联动；角色定位；社会治理
一、引言
公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，对于维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有不可替代的作用。律师作为法律专业人士，在公共法律服务体系中扮演着关键角色。随着社会治理模式的不断创新，“三所联动” 机制应运而生，为律师参与公共法律服务提供了新的平台和契机。深入研究律师在公共法律服务中的角色，对于优化 “三所联动” 机制、提升公共法律服务质量、推动社会治理现代化具有重要的理论和实践意义。
二、“三所联动”机制设立的背景
（一）调解的历史渊源与发展历程
调解作为中国具有历史性与代表性的社会自治手段，其根源可追溯至古代儒家思想中的 “以和为贵”“止讼息争” 理念，曾呈现出多种样态，如官府调解、乡治调解、士绅调解、宗族调解等。在革命时期，中国共产党对基层纠纷调解机制进行了创新，推广马锡五审判方式并组建调解委员会。新中国成立后，调解不断演变，逐步走向法制化、规范化和制度化。从 1950 年周恩来总理指示采用群众调解方法减少讼争，到 1963 年 “枫桥经验” 的诞生与推广，再到 1982 年人民调解制度被写入宪法以及 2010 年《中华人民共和国人民调解法》的颁布，调解在我国社会治理中的地位日益重要。当前，调解涵盖人民调解、行业调解、行政调解、诉讼调解等多种形式，在解决社会矛盾纠纷方面发挥着重要作用。
（二）调解面临的困境与挑战
随着调解在实践中的广泛应用与不断发展，其面临的发展困境与挑战也日益凸显。第一，调解参与人员的综合素质不足，导致无法有效化解矛盾的情况。部分学者提出了调解的合法性危机，认为人民调解需要更多注重法律专业知识的运用。(1) 第二，调解流程不够规范，成为制约调解发展的又一阻碍。没有统一且具有可操作性的调解流程，导致在不同主体的主持下，调解结果区别较大，调解效率参差不齐，矛盾各方对于调解的信赖程度低，对于调解结果的期待值较低，严重的甚至会导致矛盾的激化。第三，随着社会和经济不断发展，矛盾纠纷日益呈现多元化、复杂化的趋势，矛盾主体也朝着更加广泛的群体发展，新兴纠纷的不断涌现，调解难度逐步增大。面对这一现实，单纯依靠传统的调解手段与方法已难以适应新形势下的需求。鉴于此，部分学者提出走综合治理的道路，形成一个由“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”组成的纠纷解决“俱乐部”，满足不同矛盾主体对调解的不同需求。(2) 除此以外，还存在不同机构之间的衔接脱节问题，调解与诉讼程序对接问题，调解经费支持问题，引入不同专家参与调解的问题等等。
（三）“三所联动”机制的产生
在社会治理需求的推动下，上海市虹口区委政法委统筹虹口公安分局与司法局，于 2023 年在凉城新村派出所试点建立街道领导下的派出所、司法所、律师事务所 “三所联动” 机制，创新探索出《“三所联动” 化解疑难纠纷工作法》。这一机制是 “枫桥经验” 在上海超大城市的深度探索与创新实践，为基层纠纷调解注入了新的活力。
在该机制中，派出所负责维护治安稳定与调解秩序，司法所整合人民调解力量并进行矛盾纠纷分析研判，律师事务所提供专业法律分析，为矛盾各方及调解人员解读法律规定。当发现矛盾纠纷后，经初步调解不成，移送至 “三所联动” 调解室。派出所指派专职民警、司法所协调人民调解员、律师事务所派遣签约律师共同参与调解工作
三、律师在三所联动中的作用
律师是“三所联动”机制中的重要一环，为三所联动提供专业的法律支撑。在三所联动中，律师扮演了法律咨询的提供者、法律规定的释明者、案件处理经验的归纳总结者、法律知识的宣传教育者等身份。从法律专业的角度出发，助力矛盾纠纷的解决。
（一）律师在“三所联动”中的角色
律师在“三所联动”中扮演的角色是多元的。《虹口区律师参与“三所联动”工作规范》(3) 中，对律师在“三所联动”过程中的工作职责提出明确的要求，包括“接待群众来访、提供法律咨询服务、开展法治宣传”，“参与线上、线下‘三所联动’人民调解工作”，“鼓励律师为街道、司法所总结归纳矛盾化解方式方法、形成规范指引提供意见和建议”等。
根据上述文件及相关要求，律师在“三所联动”中扮演的角色实则可归纳为四个方面。
1、法律咨询的提供者
在矛盾纠纷尚未进入调解阶段时，律师可以作为法律专业人士为当事人提供法律咨询。“三所联动”依托居委会、派出所等密切联系群众的组织部门，打通法律服务的“最后一公里”，为老百姓提供触手可及的法律服务。
在各街道的“三所联动”实践中，经常通过线上+线下相结合的方式为居民提供法律咨询。如虹口区推出的“虹馨·三所联动”小程序，老百姓可将自己的法律问题进行留言，由律师进行线上解答，或者也可在小程序上预约律师提供线下咨询服务；居委会、派出所等均有律师值班。通过一系列途径，真正有效缩短了老百姓和法律服务之间距离，成为“家门口”的法律咨询。
2、法律规定的释明者
在矛盾纠纷的调解过程中，律师处于中立地位，可对双方当事人有争议的法律问题，提供专业、有说服力的法律解释及说明。与律师在普通案件代理过程中代表一方当事人利益不同，律师在“三所联动”中扮演的角色，是为了保护争议双方的利益，争取求同存异，力争矛盾的解决。在此种角色定位下，在双方存在争议时，律师应当站在裁判者的视角，公正地看待问题，并在此基础上，实现矛盾纠纷的化解。
3、案件处理经验的归纳总结者
在案件处理完成后，律师可凭借其专业能力，对案件处理经验进行归纳总结，为将来的调解工作提供参考。老百姓身边的法律纠纷，往往集中在邻里纠纷、婚姻家庭矛盾纠纷、物业管理纠纷等方面，如因房屋漏水、婚姻关系、物业管理服务提供等产生纠纷。
在取得各种类型案件的调解经验后，律师可以凭借专业能力，就各类型纠纷调解过程中涉及的相关法律问题进行汇总，汇编成手册，以备后用。
4、法律知识的宣传教育者
律师可通过讲座、发布普法视频、文章等形式，向老百姓进行普法宣传教育，预防矛盾的发生。普法宣传教育可通过“线上+线下”的方式展开。线下方式中，居委会是直面老百姓的第一线，方便组织居民参加普法宣传活动。线上方式中，可将短视频及文章发布在老百姓关注度较高的政府部门媒体、自媒体平台上，促进对老百姓的法治宣传教育，也能进一步预防矛盾纠纷的产生。
（二）律师在“三所联动”中的法律地位
根据《虹口区律师参与“三所联动”工作规范》文件要求，律师在三所联动过程中，要将“公益为民、依法公正”作为律师参与的基本原则，律师在调解过程中处于中立的法律地位，类似于作为调解员的身份。
律师作为调解员的历史由来已久，2012年，最高人民法院在《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》(4) 中，就首次提出了将包括律师在内的专业人员纳入特邀调解员名册，依托法院诉调对接中心开展调解工作。
引入律师作为调解组织的成员，是适应全球调解职业发展趋势的一项新制度。美国、英国以及我国香港特别行政区的非诉纠纷解决机制中，律师和退休法官担任调解员的比例很高。律师作为法律共同体中的重要一员，可以在多元化纠纷解决机制改革中发挥应有作用，能够成为多元解纷机制中的一支力量。中央改革文件规定，鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解，明确律师接受当事人委托提供斡旋、调解等非诉服务的操作规程。鼓励和支持律师通过设立调解工作室等方式开展矛盾纠纷化解工作。
（三）律师参与“三所联动”调解的意义
律师凭借深厚的法学功底和实践经验，可在调解过程中为当事人提供精准的法律分析和解决方案，同时充分尊重双方意愿，倾听各方诉求，增强调解的公信力。将律师纳入“三所联动”调解组织，意义深远。
1、满足多元化纠纷解决新需求
随着社会经济的不断发展，产生了大量复杂的纠纷类型，如劳动争议、物业服务纠纷、网络侵权、医患矛盾及金融投资争议等。这些纠纷仅凭日常的生活经验很难理解并提出公正的解决方案。而律师的加入，可准确把握纠纷的核心问题，并提供符合法律规定的解决方案，从而达到在让当事人信服的同时，高效处理矛盾纠纷的效果。
2、彰显公益法律服务的社会担当
律师加入“三所联动”调解组织，不仅是律师行业参与社会治理、推动法治建设的重要体现，也是实现公益法律服务社会价值的有效途径。通过“三所联动”调解，不仅能够为当事人提供便捷、高效的纠纷解决服务，减轻司法压力，还能够促进社会和谐稳定，提升人民群众的法治获得感。同时，“三所联动调解”的公益性也体现了律师职业的社会责任感，有助于树立律师行业的良好形象，增强公众对律师职业的信任和支持。
3、助力司法减负与资源优化配置
“三所一庭”机制的引入，回应了司法资源有限的困境，律师参与调解的专业化能够在诉讼前端有效分流案件，减轻法院审判压力，提高司法效率。律师凭借其专业知识和调解技巧，能够引导当事人理性表达诉求，促进双方沟通协商，达成和解协议，避免诉讼程序的启动。这种非诉讼纠纷解决方式，不仅节约了司法资源，还促进了社会矛盾的快速化解，为构建和谐社会提供了有力保障。
（四）律师在“三所联动”中参与解决问题的方式
律师在“突出调解优先、突出依法公正、突出公益为民”的调解基本原则指导下，可通过多元化的方式开展调解工作。
1、律师智库助力疑难纠纷化解
因现代社会的矛盾纠纷涉及面广、专业性强，为更好地应对疑难复杂案件，律师开展调解工作应更具专业化。2023年10月18日，虹口区司法局发布了虹口区第一批“三所联动”律师智库名单，选取百余位在相关领域具有丰富执业经验的律师作为智库成员，为19类多发易发纠纷提供专业支撑，为调解纠纷提供可推广、可借鉴的典型经验。
2、“法理情”组合拳定纷止争
过去，调解员往往是“单打独斗”，因缺乏法律上的专业度，导致很多调解进展缓慢、止步不前。而三所联动中律师的加入，让调解员不再被动，更有底气。“三所”各司其职，律师讲法，阐释法理，调解员讲“情”，安抚当事人情绪，各方形成合力，促进纠纷化解。
如在某小区车位买卖案件中，因某物业工作人员A向业主B介绍出售业主C的车位，而在业主B在向A交付20万元定金后，A却并未向B交付车位，而B也从未见过C，甚至不清楚所谓出售车位的C业主是否存在，仅凭借和A的信任关系就向其交付了定金。几个月后，A称C业主因家庭原因不打算再出售该车位，并将定金20万元退还给了B业主。B业主强烈要求A向其双倍返还定金，向其再支付20万元。
在该案件的调解中，律师从法律层面向B业主进行解释，双倍返还定金的前提在于，定金数额不得超过合同标的的百分之二十，而当时双方约定的总金额为30万，20万定金已经远超百分之二十，超过部分并不发生法律效力。并且，物业公司工作人员实则为中介的身份，卖家违约的后果从法律上来说也不应由中介人员来承受。调解员则从情理角度出发，从双方是多年朋友的角度入手，劝说双方和平解决该问题，如后续小区有别的车位空出，A可再向B介绍购买，解决B的用车问题。最终，双方达成调解协议，由A向B支付2万元赔偿，双方定分止争。
四、“三所联动”机制的演变以及所面临的问题及挑战
（一）机制演变
1.从 “3” 到 “3+N” 的转变
“三所联动” 最初是由派出所、司法所与律师事务所三方联合，形成了一个基础的纠纷调解架构，即所谓的 “3”。在这个阶段，三方各自发挥其基本职能，派出所维护治安稳定、维持调解秩序；司法所整合人民调解力量，进行矛盾纠纷分析研判；律师事务所提供专业法律分析，为各方提供法律解读与支持。然而，随着实践的推进，人们发现单纯的三方联动虽然在一定程度上能够解决纠纷，但在整合资源、形成合力方面仍存在提升空间。于是，为了进一步适应社会矛盾的多样性和复杂性，逐渐发展为 “3+N” 模式。“N” 代表着多元的社会力量参与其中，一方面，随着社会发展，矛盾纠纷涉及的领域越来越广泛，如环境保护、消费者权益保护、劳动纠纷等，需要更多专业领域的力量介入。例如，在处理劳动纠纷时，劳动监察部门、工会等相关组织的加入，能够提供更专业的政策解读和权益保障指导。另一方面，社区志愿者、社会组织等力量的融入也丰富了调解的资源。社区志愿者熟悉社区情况，能够在矛盾发现和信息收集等环节发挥积极作用；社会组织则可以带来更多的社会资源和专业服务经验，如心理咨询机构可以为当事人提供心理疏导，有助于缓解矛盾双方的紧张情绪，促进调解的顺利进行。
2.机制演变的背后原因
“三所联动” 机制从 “3” 到 “3+N” 的变化，主要是为了适应社会矛盾多元化、复杂化的趋势，提升调解效率和质量，以及构建共建共治共享的社会治理格局。上海市深化推广 “三所联动” 矛盾纠纷多元化解机制部署会指出，要充分发挥派出所公安机关的权威性、司法所调解工作的群众性、律师事务所法律服务的专业性，形成强大合力，推动矛盾纠纷就地化解、依法化解、高效化解。
（三）机制演变面临的问题与挑战
1.缺少上位法
“三所联动” 机制缺乏专门上位法支持，导致律师职责、权利和义务界定不清。实际工作中，律师面临身份不明、工作范围模糊等问题，影响工作积极性和主动性，制约机制作用发挥。
2.制度保障不完善
（1）范围和边界不清晰
在与司法所、派出所的协作中，律师的工作范围和职责边界存在一定程度的模糊性。例如，在某些复杂纠纷的处理过程中，不清楚律师应在哪个阶段介入、介入的深度如何把握，容易导致工作重复或出现衔接不畅的情况。
（2）缺乏长效经费支持
“三所联动”工作的持续开展需要一定的经费保障，但目前缺乏明确的保障机制。这使得律师参与相关工作时，可能面临资源不足的问题，影响工作的质量和效率，如无法开展深入的调研、培训活动受限等，不利于“三所联动”工作的长期稳定发展。
五、解决路径和建议
（一）在基层立法中予以体现
建议在基层立法中明确“三所联动”机制的法律地位，将律师参与“三所联动”的相关内容纳入其中。通过立法，清晰界定律师在“三所联动”中的职责、权利和义务，为律师参与基层社会治理提供坚实的法律依据。例如，明确律师在矛盾纠纷化解中的具体角色、参与方式以及相应的法律保障等，确保律师能够依法依规开展工作，充分发挥其专业优势。
（二）制定规范性文件
1. 明确边界和范围
制定专门的规范性文件，进一步细化律师在“三所联动”中的工作范围和职责边界。明确律师与司法所、派出所之间的协作流程和分工，避免出现职能交叉或空白的情况。比如，规定在不同类型纠纷处理中各方的具体工作步骤和协同方式，提高工作效率和协作效果。
2. 区分公益和市场
对律师参与“三所联动”工作中的公益服务和市场服务进行合理区分。对于公益服务部分，明确政府应承担的责任和提供的支持；对于市场服务部分，规范市场运作机制，保障律师和当事人的合法权益。这样既可以确保基层社会治理中的公共法律服务得到有效供给，又能充分调动律师参与的积极性。
（三）稳定经费来源
1. 明确经费来源渠道
将“三所联动”工作经费纳入基层政府财政预算，确保经费的稳定投入。同时，鼓励社会力量参与，通过设立专项基金、捐赠等方式拓宽经费来源渠道。例如，引导企业、社会组织等为“三所联动”提供资金支持，形成政府主导、社会参与的多元化经费保障格局。
2. 合理分配和使用经费
制定科学合理的经费使用管理办法，确保经费专款专用，提高经费使用效率。经费应主要用于律师的工作补贴、培训费用、法治宣传资料制作等方面，为“三所联动”工作的顺利开展提供有力的物质保障。
（四）建立评估机制
1. 事中评估
在“三所联动”工作过程中，建立定期评估机制，及时了解工作进展情况和存在的问题。通过收集各方反馈意见，对律师的工作表现、协作效果等进行客观评价，以便及时调整工作策略和方法，确保工作目标的实现。例如，可以每季度组织一次评估会议，对该季度工作进行总结分析。
2. 事后评估
在项目或工作任务完成后，进行全面的事后评估。评估内容包括矛盾纠纷化解效果、法治宣传影响力、基层依法行政水平提升程度等方面。根据评估结果，总结经验教训，对表现优秀的律师和相关单位进行表彰奖励，对存在的问题提出改进措施，为今后的“三所联动”工作提供参考和借鉴。
六、结论
律师在公共法律服务中的角色至关重要，尤其在 “三所联动” 机制下，其多元角色定位、积极意义以及取得的实际效果充分体现了律师在基层社会治理中的不可替代性。然而，目前面临的上位法缺失、制度保障不完善等问题也不容忽视。通过在基层立法、规范性文件制定、经费保障和评估机制等方面采取有效措施，能够进一步优化律师参与公共法律服务的环境，充分发挥律师的专业优势，提升 “三所联动” 机制的效能，进而推动基层社会治理水平不断提高，为构建和谐稳定的社会环境奠定坚实基础。未来，随着社会的发展和制度的不断完善，律师在公共法律服务中的角色将不断丰富和拓展，为法治社会建设贡献更大的力量。
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(1): 参见郑杭生、黄家亮：《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期，第6-12页。
(2): 参见廖永安、王聪：《人民调解泛化现象的反思与社会调解体系的重塑》，《财经法学》2019年第5期，第67-80页。
(3):《虹口区律师参与“三所联动”工作规范》，虹口区司法局，2023年11月06日。
(4):《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，2012年4月10日，“4、建立特邀调解员名册制度。试点法院建立特邀调解员名册，明确人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等人员进入特邀调解员名册的条件，健全名册管理制度，制定调解员工作规则和职业道德准则，完善工作程序。特邀调解员依托诉调对接中心开展调解工作。特邀调解组织内的调解员不再列入特邀调解员名册。”
参考文献：
1.左卫民. 中国基层纠纷解决研究. 北京：人民出版社，2010
2. 苏力. 法治及其本土资源. 北京：中国政法大学出版社，2004
3.张文显. 新时代“枫桥经验”的理论命题. 法制与社会发展，2018，6
4.徐昕. 完善人民调解制度与构建和谐社会. 中国司法，2006.
5.郑杭生、黄家亮.论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析.思想战线,2008.
6.廖永安、王聪.人民调解泛化现象的反思与社会调解体系的重塑.财经学,2019。